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第十章:自然保育及文物保護

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1. 引言

2. 自然保育及文物保護的原則

3. 保育自然景觀及生境

4. 保護法定古蹟、歷史建築物、具考古價值地點及其他文物

5. 執行管制


附錄1 與自然保育及文物保護有關的法例和行政管制措施

附錄2 其他與自然保育及文物保護有關的指引

二零壹柒年三月版本


 

1. 引言


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1.1 香港擁有廣闊尚未開發而富自然景色的地方,當中包羅各式各樣的生境,培育了品種繁多的本地植物,亦為本地及遷徙而來的野生動物提供棲息之所。此外,香港有人聚居的歷史悠久,前人遺留下來的文物亦包羅萬有。


1.2 本章是以規劃圖則及其土地用途的角度去考慮自然保育及文物保護。在一些被劃作與保育有關地帶內,根據一般的推定,是不宜進行發展的,即使發展獲得批准,也可能受到適當的條件約束。本章旨在闡釋香港在擬備規劃圖則時可運用的自然保育及文物保護政策和措施,但不會包括所有自然保育及文物保護範疇的工作。維持生物與地質多元化等較宏觀的問題,並不在本章討論之列,唯肯定會驅使我們多加注意,以預留適當土地作自然保育及文物保護用途。


1.3 本章分為幾個部分,首先會羅列一些自然保育及文物保護的一般原則,然後論述保育自然景色和生境的措施,繼而再列明保護法定古蹟、歷史建築物、具考古研究價值地點及其他文物的措施,最後會簡單交待自然保育及文物保護措施的執行情況。




2. 自然保育及文物保護的原則


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2.1 為了切實執行自然保育及文物保護的工作,政府在規劃土地用途時會採用下列四項原則:


(i) 把重要的景觀、生態與地質特徵和文物的所在地劃作保育有關地帶;


(ii) 限制在保育有關地帶內,只可進行有助保護特定景觀、生態與地質特徵和文物的用途;


(iii) 管制毗鄰土地用途,盡量減少對自然保育地帶所造成的負面影響,並盡量提高這些地帶對自然保育及文物保護的價值;以及


(iv) 如可能的話,劃出新的自然保育地帶,補償因為發展而失去的具保育價值的地方。


2.2 政府會透過策略性及地區性規劃研究、政府部門和非政府機構進行的特別統計調查,或參考公眾提出的意見,藉以鑑別值得保育或保護的地點或文物。不過,擬備涵蓋自然保育及文物保護用途的規劃圖則時,應從較廣闊的層面着眼,還要考慮到為發展提供足夠土地的需要。這項工作的挑戰,在於把各項用途納入圖則內,而圖則除要獲得公眾接受外,亦須切實可行,並能同時顧及本港的增長和可持續發展的原則。




3. 保育自然景觀及生境


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3.1 香港的自然景觀豐富又多元化,有連綿的高地、平坦的農田、河谷、交錯的海岸線,以及廣闊的濕地。本港亦有不少具特色的動植物群,據記錄顯示 1,本土維管植物有2 100多種,陸上哺乳動物有57種,雀鳥有逾540種,爬蟲類動物有86種,兩棲類動物有24種,淡水魚有198種,蝴蝶有236種,以及蜻蜓有123種。地質上,香港擁有大量種類的火山岩及沉積岩,這些岩石有4億年至5 500萬年的歷史。現時,全港約有47%的土地面積(51 900公頃)和約有2%的海洋面積(2 400公頃)已劃作各項與自然保育有關用途 2

(1) 資料來源參照環境局於二零一六年十二月制訂的《香港生物多樣性策略及行動計劃》(2016-2021)。
(2)與自然保育相關的土地範圍包括在法定圖則上的郊野公園及特別地區、劃為具特殊科學價值地點的地方、自然保育區或海岸保護區。

3.2 自然保育政策


  我們的自然保育政策是規管、保護和管理本港的天然資源以維護本地生物多樣化,並在考慮社會及經濟因素下,以可持續發展的方式推行,使我們這一代和子孫後代均可享用這些資源。保育自然景色和生境的主要措施羅列於附錄12,下文會作詳細的介紹。


3.3 保育自然景觀及生境 


3.3.1 自然景觀及生境,可藉刊憲在法定規劃圖則上劃為郊野公園或特別地區、海岸公園或海岸保護區、限制地區、集水區、或保育地帶,或亦可列為具特殊科學價值地點或須優先加強保育地點。


3.3.2 「郊野公園」及「特別地區」是根據《郊野公園條例》(第208章)訂定的,並由漁農自然護理署(漁護署)按照郊野公園及海岸公園委員會的意見管理。現時,全港共有24個郊野公園(佔地43 455公頃)和22個特別地區,其中11個特別地區(佔地845公頃)位於郊野公園範圍外,總面積約達44 300公頃,佔香港土地面積40%。郊野公園是為保育自然、郊野康樂及自然教育用途而設。特別地區是指在動植物、地質、文化或考古特色方面具有特殊及重要價值的政府土地。郊野公園及海岸公園管理局總監(即漁農自然護理署署長)已釐定準則,用以判斷某個地點是否適合指定為郊野公園或特別地區。有關準則包括景觀質素、發展康樂的潛力、自然保育價值、面積、土地類別、土地用途是否互相協調,以及進行管理是否切實可行。現有法定郊野公園及位於郊野公園範圍外的特別地區的位置列載於圖1上。


3.3.3 海岸公園及海岸保護區是根據《海岸公園條例》(第476章)指定的,並由漁護署按照郊野公園及海岸公園委員會的意見管理。現時,全港共有四個海岸公園(分別為印洲塘、海下灣、沙洲及龍鼓洲和東平洲)和一個海岸保護區(鶴咀),所覆蓋的海洋面積合共2 430公頃。設立海岸公園及海岸保護區旨在保護和管理重要的海洋生態環境,並達至保育、教育和康樂目的和為公眾帶來長遠利益。指定海岸公園及海岸保護區的位置列載於圖2上。


3.3.4 香港聯合國教育、科學及文化組織(聯合國教科文組織)世界地質公園(香港聯合國教科文組織世界地質公園)是為推廣地質保育、科學普及和在地質公園內推廣地區參與活動而設立,其土地總面積逾150平方公里。地質公園由漁護署管理,並根據《郊野公園條例》及《海岸公園條例》受到保護。地質公園內共有八個景區,集結於兩個園區內。其中四個景區位於西貢火山岩園區(17平方公里),園區最具特色的是六角形火山岩柱;餘下四個景區位於新界東北沉積岩園區(33平方公里),園區展現了香港最完整的沉積地層。各景區的位置列載於圖2上。


3.3.5 《野生動物保護條例》(第170章)限制任何人進入指定的野生生物生境區。根據該條例,指定的限制地區的進出管制由漁護署負責執行。該條例指定了三個限制地區,分別為米埔沼澤區、鹽灶下和南丫島深灣,這些地區的位置亦列載於圖2上。


3.3.6 集水區由預留作收集淡水的地區組成,共分為四大類,在用途及發展方面受到不同的管制。這四類集水區分別為:


(i) 直接集水區;

(ii) 間接集水區;

(iii) 小量集水區;以及

(iv) 抽洪集水區。

  水務署已定下明確規定以管制或限制集水區內的發展及土地用途。有關集水區的規劃及管理事宜,必須徵詢水務署的意見。


3.3.7 城市規劃委員會根據《城市規劃條例》(第131章)所擬備的法定圖則(即分區計劃大綱圖和發展審批地區圖)上,或在規劃署擬備的非法定圖則(即發展大綱圖和發展藍圖)上,把自然保育用途的地區,指定為自然保育地帶。下文「為保育自然景觀及生境而擬備圖則」一節,將會進一步討論有關的程序。


3.3.8 「具特殊科學價值地點」可以是陸上或海上的地點,在動植物、地理或地質上具有特色,因而具有特殊價值。「具特殊科學價值地點」由漁護署鑑定,並由規劃署保管一份「具特殊科學價值地點」的記錄冊。「具特殊科學價值地點」地帶一經指定,便會在適當的法定圖則及非法定圖則上顯示。在「具特殊科學價值地點」地帶內,通常是不會批准進行新發展,但若用作保育用途則作別論。與規劃和發展相關的政府部門,應注意「具特殊科學價值地點」在科學上的重要性,確保建議在這些地點或其附近進行發展時,已充分考慮保育事宜。若擬在「具特殊科學價值地點」或其鄰近地方進行發展,必須徵詢漁護署的意見。現有67個「具特殊科學價值地點」的位置列載於圖3上。


3.3.9 根據新的自然保育政策,政府於二零零四年在全港鑑定了12個須優先加強保育地點。為促進與私營界別合作保育這些地點,該政策推出新的積極措施,其中包括管理協議計劃及公私營界別合作計劃。在管理協議計劃下,非政府機構可向環境及自然保育基金申請資助,以與土地擁有人簽訂管理協議;非政府機構會向土地擁有人提供經濟誘因,換取有關土地的管理權或擁有人的合作,從而加強保育有關地點。在公私營界別合作計劃下,政府容許在有關地點中生態較不易受破壤的部分進行發展,但發展規模須經同意,而且項目倡議人須負責長期保育和管理該地點內生態較易受破壞的其餘部分。這些須優先加強保育地點的位置及概況,已上載於漁護署的網站(www.afcd.gov.hk)


3.3.10 一九九五年九月四日,政府根據《關於特別是作為水禽棲息地的國際重要濕地公約》(即拉姆薩爾公約),把米埔沼澤區及后海灣內灣約1 500公頃的濕地列為拉姆薩爾濕地。該拉姆薩爾濕地位於河口的潮間帶泥灘,其內有矮紅樹林、蝦塘和魚塘。濕地其他生境包括蘆葦叢、沼澤、河道和水道。濕地內的動植物,物種繁多及罕有。這項把濕地正式確認為拉姆蕯爾濕地顯示該濕地對維持基因和生態多樣性方面,在國際上具有重要的特殊價值。


3.3.11 為保護重要的濕地生境,政府根據《野生動物保護條例》(第170章),把米埔沼澤區主要部分,以及后海灣內灣紅樹林和潮間帶泥灘,劃為「限制地區」。此外,城市規劃委員會為保育這些地區,把該等地區指定為「特殊土地用途地帶」,更為后海灣地區內的發展訂定規劃申請指引(城規會規劃指引編號12C),以免發展計劃對濕地生境造成負面影響。下文「為保育自然景觀及生境而擬備圖則」一節,將會詳細闡述對這些地區的發展管制。


3.3.12 除了劃定自然保育區外,政府也採取其他措施保護動植物。《林區及郊區條例》(第96章)禁止在政府土地上的林區及植林區內砍伐、切割、焚燒或摧毀樹木或生長中植物,其附屬法例《林務規例》(第96A章)則禁止採摘、砍伐、售賣或管有已列明的植物品種。《野生動物保護條例》(第170章)透過禁止在本港狩獵,或管有訂明的受保護野生動物或狩獵器具,藉以保護本港的野生動物。此外,政府亦訂有措施涵蓋保存、移去及更換樹木(特別是政府土地上的古樹名木)的事宜,詳情會在《香港規劃標準與準則》第四章闡釋。在政府土地或私人土地上,如有任何擬議工程會對保育或保護樹木方面造成影響,倡議人在展開工程之前,應事先徵得有關當局的同意或批准。


3.4 鑑定需予保育的自然景觀及生境 


3.4.1 現時,本港優美的自然景觀和重要的生境,並未全部列為受保護地區。不過,由於本港經濟轉型,現有的農村景觀因傳統的鄉郊活動式微而受到威脅,天然海岸線亦因市區用地不斷擴展而受到影響,許多景色優美的地方及珍貴的生境,都面臨改變用途的威脅。


3.4.2 在自然保育方面,我們既有機遇但也面對威脅。主要機遇包括:


(i) 現時未受到保護但可能劃作自然保育區的陸上及海上地點;

(ii) 已受破壞的景觀可修復作新用途;以及

(iii) 在不會對更多珍貴的自然保育區造成破壞的情況下發展風景區,用作優質住宅、康樂及旅遊用途。

  我們可以利用上述機遇,進行各種計劃,積極改善環境質素。


3.4.3 不過,景觀質素和自然生境亦面臨重大威脅,我們必須加以防範,或盡量減低這些威脅所造成的影響:


(i) 市區發展侵入風景優美的未發展區;

(ii) 由於傳統土地用途(例如農業)經濟效益低,已多不復存在,荒廢土地也因此出現;以及

(iii) 沿岸填海工程和海洋採泥工程對可劃作自然保育區的地區帶來影響。


3.4.4 第3.3.9段提及的12個須優先加強保育地點,是經由主要生態學學者和主要環保/關注團體代表所組成的專家小組,根據一套計分制而選定的。這套計分制是用來評估傳統制度下未能有效保護的地點在生態方面的相對重要性,以便政府把有限的資源用於最值得保護的地點。計分制所採納的準則,包括受評估地點的天然程度、生境多樣性、重新建立的難度、物種多樣性及豐富程度,以及物種稀有性/獨特性。


3.5 為保育自然景觀及生境而擬備圖則


3.5.1 自然保育的規劃意向,源自各項規劃研究和政府及非政府機構的意見。政府會先在全港及次區域的層面進行規劃研究,然後制訂發展綱領和部門內部規劃圖則,作為擬備法定圖則的規劃大綱。透過顧問研究、學術研究以及政府和非政府機構的工作,識別出獨特或重要的自然景觀,亦持續更新本地動植物和生境的最新資料。例子包括不同層面和專題的規劃和發展研究,例如「香港二十一世紀可持續發展的生境研究」和「香港具景觀價值地點研究」。這兩項研究分別找出具生態價值的生境,以及獨特或重要的自然景觀。政府內部和相關非政府機構亦保存多個自然保育資源的資料庫,以提供保育方面的資料。最重要的是,現時已指定的自然保育區應在規劃圖則上清晰準確地顯示,同時,可能劃作自然保育地帶的地點亦應盡可能在圖則上顯示,以免錯失保育自然的機會。


  法定圖則


3.5.2 《城市規劃條例》第4(1)(g)條賦予城市規劃委員會權力擬備規劃圖則,訂明「郊野公園、海岸保護區、具特殊科學價值地點、綠化地帶或其他指定用途」的法定土地用途地帶,以促進自然保育或保護環境。


法定規劃圖則上(即分區計劃大綱圖和發展審批地區圖)其中一些主要與自然保育目標有關的地帶包括:


(i) 「郊野公園」 反映《郊野公園條例》(第208章)指定的郊野公園或特別地區。所有用途和發展均須取得郊野公園及海岸公園管理局總監同意。


(ii) 「海岸保護區」 保育、保護和保留天然海岸線,以及易受影響的天然海岸環境,包括具吸引力的地質特色、地理形貌,或在景觀、風景或生態方面價值高的地方,而地帶內的建築發展,會維持在最低水平;此外,亦涵蓋能作天然保護區的地方,以防護鄰近發展及抵抗海岸侵蝕的作用。根據一般推定,此地帶不宜進行發展。


(iii) 「具特殊科學價值地點」 保存和保護具特殊科學價值的景物,例如稀有或特別品種的動植物及其生境、珊瑚、林地、沼澤,或在地質、生態或植物學/生物學方面具有價值的地方。這些地方均劃作「具特殊科學價值地點」,以阻止市民在地帶內進行活動或發展。根據一般推定,此地帶不宜進行發展。


(iv) 「綠化地帶」 主要是保育已建設地區/市區邊緣地區內的現有天然環境、防止市區式發展滲入這些地區,以及利用天然地理環境作為市區和近郊的發展區的界限,以抑制市區範圍的擴展及提供靜態康樂用地。根據一般推定,此地帶不宜進行發展。


(v) 「自然保育區」 保護和保存區內現有的天然景觀、生態系統或地形特色,以達到保育目的及作教育和研究用途,並且分隔開易受破壞的天然環境如「具特殊科學價值地點」或「郊野公園」,以免發展項目對這些天然環境造成不良影響。根據一般推定,此地帶不宜進行發展。


為免法定主管當局重疊,管制「郊野公園」地帶內發展的工作,主要由地政監督(即地政總署署長)負責,郊野公園及海岸公園管理局總監則負責向其提供意見。


3.5.3 為規管米埔沼澤區附近濕地及接近拉姆薩爾濕地的后海灣內灣的發展,下列土地用途地帶已納入這些地區的分區計劃大綱圖﹕


(i) 「自然保育區」 除非必須進行發展以助保護濕地生態系統完整,或者是絕對基於公眾利益而必須進行的基礎設施項目,否則地帶內不准進行新發展。


(ii) 「其他指定用途」註明「綜合發展及濕地改善區」 保存和加強現有魚塘或濕地的生態價值和功能。為實現這個規劃意向,當局容許考慮根據「私人與公營機構合作的方式」提出的發展或重建計劃申請。此地帶內任何用途更改,均須符合「不會有濕地淨減少」的原則。


(iii) 「其他指定用途」註明「綜合發展包括濕地修復區」 鼓勵把毗連現有魚塘而環境已受破壞的濕地修復。為實現這個規劃意向,可進行綜合住宅及/或康樂發展計劃,並將濕地修復區納入計劃之內;以及要促使環境已受破壞的濕地上零散的露天貯物及港口後勤用途逐步遷離。


(iv) 「其他指定用途」註明「綜合發展及濕地保護區」 容許在地帶內所有現存大片相連的魚塘得到保護和保育的前提下,可考慮進行低密度的綜合住宅發展或重建。對於在此地帶內的任何用途改變,當局會採納「不會有濕地淨減少」的原則來處理。


這些土地用途地帶內的發展,也須符合有關「擬於后海灣地區內進行發展而提出的規劃申請」的城市規劃委員會規劃指引(城規會規劃指引編號12C)的規定。


  非法定圖則


3.5.4 在非法定規劃圖則及提供理據的規劃文件上,亦應闡明保護自然保育地帶的規劃意向。在次區域的層面上,當局應鑑定概括的自然保育用地,並在規劃及發展研究內訂明自然保育的總體大綱。在地區層面方面,由於發展大綱圖和發展藍圖是按足以顯示面積細小地點的比例擬備,因此應以相關的符號註明下列不同類別的自然保育用地:


(i) 現有已指定的自然保育有關地帶;以及

(ii) 可能劃作自然保育有關地帶的地區。


3.6 自然保育及發展管制


3.6.1 於上文所述的法例或行政規定內,已載有關保護具有自然保育價值地區的發展管制措施。決策當局在審議影響指定地區的事宜時,必須依循法例訂明的程序及可作出的決定來處理。至於相關行政規定,政府通常在內部諮詢有關部門,以及經一個合適的委員會(例如地區規劃會議)討論後,才會實施。


3.6.2 根據一般推定,在已公布作自然保育用途的地區內,不宜進行發展。根據法定規劃圖則內劃出的自然保育地帶,除了管理天然資源所必須的用途外,只准作極少的用途。這些准許用途的發展也須由城市規劃委員會審議。在「郊野公園」、「特別地區」、「海岸公園」及「海岸保護區」範圍內的發展,將會由地政監督及郊野公園管理總監審慎考慮。確保有關發展只會對這些地區帶來最小的影響,並確保在土地擁有人的合法權益與公眾作為郊野公園及海岸公園使用者的合法權益兩者之間,取得合理的平衡。對涉及郊野公園或海岸公園的大型發展建議,政府會進行公眾諮詢。


3.6.3 在擬備規劃圖則時,必須考慮到土地用途對自然保育地帶較廣泛的影響。若干土地用途並非令人滿意的毗鄰用途,例如鄰近自然生境的污染工業,以及在一個特定地區內容納多種用途的組合問題,必須加以審慎考慮。不同用途之間的相互關係可以相當微妙。公布為野生生物生境的「具特殊科學價值地點」,可能只有在周遭環境仍然保留鄉郊特色,以提供覓食場地的情況下,才可以持續。同樣地,濕地或許只有在特定水源受到保護的情況下,才可以持續。


3.6.4 在擬備規劃圖則時,亦必須小心謹慎,盡量確保劃作自然保育用途的地區,不會因為發展而受到破壞。發展項目如屬根據《環境影響評估條例》(第499章)的「指定工程項目」,則須符合以下環境影響評估的法定程序﹕


(i) 根據《環境影響評估條例》附表2第I部Q1 項,工程項目包括新通路、鐵路、下水道、污水處理設施、土木工事、挖泥工程及其他建築工程,而該等項目部分或全部位於現有的「郊野公園」或「特別地區」或經憲報刊登的建議中的「郊野公園」或「特別地區」、「自然保育區」、現有的「海岸公園」或「海岸保護區」或經憲報刊登的建議中的「海岸公園」或「海岸保護區」、「文化遺產地點」和「具特殊科學價值地點」,均屬指定工程項目,但在附表內(a)至(j)分項訂明的工程則除外。而該附表訂明的指定工程項目的建造、營辦或解除運作(如適用的話),除非獲得豁免,否則必須符合環境影響評估的法定程序,並須獲批給環境許可證。


(ii) 《環境影響評估條例》附表3訂明的指定工程項目,均須有獲核准的環境影響評估報告。有關項目對動植物及其生境(特別是高生態/保育價值的生境)的影響,會透過環境影響評估的法定程序,根據《環境影響評估程序技術備忘錄和研究槪要》的規定,加以評估和評核。


環境保護署會就自然保育和生態評估等事宜,徵詢漁護署的意見。在適當的情況下,當局會在環境許可證訂明緩解措施,作為進行計劃項目的附帶條件。環境規劃方面的詳情,會在《香港規劃標準與準則》第九章闡釋。


3.6.5 一般而言,應避免在已公布或可作自然保育用途的地區內進行發展。只有在非常特殊的情況下,才會考慮修改自然保育地帶的劃分,或把該等地區改劃作不同的用途,以進行必要的發展。在上述情況下,申請人必須證明已考慮其他發展用地,但因合理的理由(例如時間緊迫、成本超高或者技術上的限制等)而不能使用該片土地。申請人亦應考慮挽救行動,以及在其他地點作出補償的可行方案。相關申請會徵詢有關政府部門的意見,確保申請人已全面探討在其他地點作出補償的可行性,並已提議合適的用地,供進行與補償有關的工程之用。每宗申請會由有關的諮詢組織(例如環境諮詢委員會或郊野公園及海岸公園委員會)或城市規劃委員會(如果合適的話)按個別情況加以考慮。而每宗申請的背景資料必須全面研究,並指出有爭議的關鍵事項。 


3.6.6 在須優先加強保育地點內,可以公私營界別合作模式,將部分土地發展並把餘下土地進行長期保育及管理,但有關建議須經政府評核及環境諮詢委員會考慮,項目倡議者亦須符合第3.6節所述各項的法定要求(如果適合的話)。 




4. 保護法定古蹟、歷史建築物、具考古價值
地點及其他文物


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4.1 香港擁有豐富的文化遺產。修復和保存獨特的文化遺產的工作非常重要,它不單符合香港可持續發展的目標,而且可以保留不同地區本身的特色,有助推動旅遊業發展。保護文物即保護法定古蹟、歷史建築物、具考古研究價值地點和其他文物,但從較廣義層面來說,也意味着對本土活動、風俗及傳統的尊重。保護文物不僅是保護個別物品,更包括保護這些文物所在的城市或鄉郊的環境。不過,物換星移,新建築物的興建,舊建築物的更替,是對環境狀況改變的必然回應,所以實際上只有部分具代表性的文化遺產才可得以保留。在一個變動中的社會文化裏,當前新穎的事物,或許後代會視作值得保護的文物。


4.2 文物保育政策


  文物保育的政策聲明是「以適切及可持續的方式,因應實際情況對歷史和文物建築及地點加以保護、保存和活化更新,讓我們這一代和子孫後代均可受惠共享。在落實這項政策時,應充分顧及關乎公眾利益的發展需要、尊重私有產權、財政考慮、跨界別合作,以及持份者和社會大眾的積極參與。」下文檢視文物保育的主要措施,而相關的法例及指引列載於附錄12


4.3 法定古蹟的宣布

  根據《古物及古蹟條例》(第53章)第3條,古物事務監督(發展局局長)「如認為任何地方、建築物、地點或構築物因具有歷史、考古或古生物學意義而符合公眾利益,可於諮詢古物諮詢委員會,並獲行政長官批准後,宣布該處為古蹟、歷史建築物或考古或古生物地點或構築物」(在法律上,法定古蹟是上述四個類別的統稱)。根據《古物及古蹟條例》第6條,如沒有由古物事務監督發出的許可證,任何人均不得作出涉及法定古蹟的作為,例如挖掘、進行建築或其他工程、種植或砍伐樹木 3。現有法定古蹟的位置載於圖4,最新法定古蹟的名單及有關詳情,已上載於康樂及文化事務署古物古蹟辦事處的網站 (www.amo.gov.hk) 或政府的文物保育網站 (www.heritage.gov.hk)

(3) 除了「法定古蹟」,《古物及古蹟條例》在第2A至2C條中亦提出,古物事務監督可於諮詢古物諮詢委員會後,宣布某處地方、建築物、地點或構築物為「暫定古蹟」,以便在考慮應否把該處宣告為古蹟期間,提供臨時保護。有效期只有12個月。暫定古蹟一如法定古蹟,受到類似的法例所管制。
4.4 歷史建築物、具考古研究價值地點和其他文物的鑑定和記錄


4.4.1 古物古蹟辦事處是負責鑑定、記錄和研究具有歷史或考古研究價值的建築物和地點,以及其他文物。這些工作可以幫助古物諮詢委員會就法定古蹟的宣告、促進復修及保育歷史建築物的措施、考古項目的保育及研究等方面,向古物事務監督作出建議。古物古蹟辦事處亦負責保存古蹟文物的資料記錄,並會更新記錄和把記錄送交有關的政府部門傳閱。鑑定和記錄文物/考古項目,是持續不斷的工作,任何新發現應轉交古物古蹟辦事處跟進。


  歷史建築物的鑑定和記錄


4.4.2 古物古蹟辦事處會定期鑑定有歷史價值的建築物,建築物在獲鑑定為可能具文物價值後,便會記錄在案。為協助古物諮詢委員會評定建築物及構築物的歷史和建築特色,評審的準則包括有歷史價值、建築價值、組合價值、社會價值和地區價值、保持原貌程度,以及罕有程度。


  歷史建築物的評級


4.4.3 已記錄的歷史建築物可由古物諮詢委員會評級,評級目的是要找出和比較歷史建築物的文物價值,並提供指引,以考慮用何種方式去保存個別建築物。該委員會也可為已核准的級別作出檢討和修訂。已評級的建築物分為下列類別:


(i) 第一級:具特別重要價值的建築物,而必須盡力予以保存。


(ii) 第二級:具特別價值的建築物;須有選擇性地予以保存。


(iii) 第三級:具若干價值的建築物;並宜於以某種形式予以保存,如保存並不可行時則須考慮其他方法。


已獲評級歷史建築物的名單,已上載於古物諮詢委員會(網址:www.aab.gov.hk)、古物古蹟辦事處或政府的文物保育網站,相關網址列於上文第4.3段


4.4.4 評級制度是一個行政機制,並沒有法定地位。不過,評為一級的歷史建築物將被視作已列入備用名單的具高度價值文物建築,供古物事務監督積極考慮,以決定是否須要根據《古物及古蹟條例》宣布為古蹟。只要理據充分,古物事務監督也可能會把二級、三級、甚或未獲評級的建築物,建議宣布為古蹟。


  具考古價值地點的記錄


4.4.5 根據《古物及古蹟條例》,任何古代遺物,如由人類於一八零零年前創造,並於一九七六年後發現,均屬政府所有。挖掘和搜尋這類古代遺物,需要取得古物事務監督發出的許可證。具考古研究價值地點在獲鑑定為可能具保護價值後,便會記錄在案。


  其他文物的記錄


4.4.6 古物古蹟辦事處亦就其他文物保存記錄,其中包括具有歷史價值的構築物和物品,例如古老的街頭設施(如街燈柱和噴水池)、紀念碑、奠基石、界石和里程碑等。這些文物具有的歷史意義各有不同,但整體而言卻包含豐富的歷史資料。這些文物的鑑定和記錄工作一直持續進行,如發現任何新的文物,有關個案應轉交古物古蹟辦事處跟進。保護這些文物,不但可以突顯本土特色,讓市民見證歷史,更是建立本地獨特文化形像的主要根源。


4.5 為保護法定古蹟、歷史建築物、具考古研究價值地點及其他文物而擬備規劃圖則


  法定圖則


4.5.1 現行的《城市規劃條例》並沒有訂立條文,保護法定古蹟、歷史建築物、具考古研究價值地點和其他文物。因此,在法定圖則(即分區計劃大綱圖及發展審批地區圖)上,除了顯示這些文物所在地點較廣泛的用途,例如「鄉村式發展」地帶內的一間祠堂,或「自然保育區」地帶內的一個考古遺址外,一般都未能作出其他標識。不過,在法定圖則的《說明書》中必會羅列出圖內法定和暫定古蹟、已評級歷史建築物及具考古研究價值地點,並强調任何發展和土地用途地帶改劃建議,如會影響這些文物及其周圍地區時,必須事先徵詢古物古蹟辦事處的意見。


  非法定圖則


4.5.2 非法定圖則及其規劃説明文件,應闡明保護法定古蹟、歷史建築物、具考古研究價值地點和其他文物的規劃意向。在次區域的層面上,應鑑定法定古蹟、歷史建築物和具考古研究價值地點,並要在次區域圖則中,訂明保護這些文物的總體大綱。至於發展藍圖,由於是按足以顯示面積細小地點的比例擬備,故此所有上述文物均應在這類圖則上顯示,並按下列分類使用相關的符號加以註明:


(i) 法定古蹟;

(ii) 已記錄的具考古價值地點;

(iii) 已評級的歷史建築物;以及

(iv) 其他文物。


4.6 文物保護及發展管制


4.6.1 在規劃過程中,具歷史或建築價值的建築物,無論是單一的建築物,或一組或一系列建築物的主要組成部分,均應盡力保護和保存。城市規劃師在建議合適的土地用途地帶及用途以保護古蹟文物,改善歷史建築物的環境,以及通過切合環境的設計使歷史建築物與四周發展融合等各方面,擔當着重要的角色。為保存法定古蹟和歷史建築物而進行規劃時,應考慮多項因素,其中包括業權擁有人、土地類別、現有土地用途及發展權。任何對法定古蹟或歷史建築物及其環境有影響的土地用途或發展建議,必須徵詢古物古蹟辦事處的意見。由於並非所有歷史建築物都已根據《古物及古蹟條例》宣布為歷史建築物,在很多情況下,當局只可根據現行的城市規劃機制,藉行政措施來鼓勵擁有人保護整座歷史建築物或其中的部分。政府認為有需要向私人物業業主提供經濟誘因,以鼓勵和協助他們保育其歷史建築物。政府鼓勵私人物業業主研究可否 採用「寓保育於發展」方案,把歷史建築物併入日後的發展計劃中。政府願意與私人物業業主商討各項保育方案,以及與歷史建築文物價值相稱的可能經濟誘因。在落實該項政策時,政府力求在保育歷史建築物和尊重私有產權之間取得適當平衡。由於每宗個案的情況各有不同,為達至上述政策方針,所提供的經濟誘因將會按個別情況考慮。


4.6.2 在規劃鄉郊及市區的發展時,應顧及考古文物在文化資源方面的價值。在規劃過程中,應要高瞻遠矚,全面考慮到保護具考古研究價值地點的需要。只有在極為罕有的情況下,才會考慮「保存文物記錄」的方法,(即為搶救古物進行挖掘,以搜集最多的文物資料)。在這種情況下,有關方面必須在沒有合理疑點下,證明由於別無他法,而且發展項目所帶來的社會經濟利益,確實遠較具考古研究價值地點及其完整性的文化價值重要。因此,應盡量藉着劃定合適的土地用途地帶,避免發展項目侵入具考古研究價值的地點,例如把主要考古遺蹟所在地點劃為靜態美化市容地帶,以保護有關遺蹟。任何土地用途或發展建議,如可能對具考古研究價值地點及其環境有影響,必須徵詢古物古蹟辦事處的意見。倘若具考古研究價值地點和具考古研究潛力地點無可避免會受到干擾,則須由合資格的考古學家就地點內的發展工程進行詳細的考古影響評估。該考古學家須根據《古物及古蹟條例》申請牌照,以便進行該項考古影響評估。在申請牌照前,須先向古物古蹟辦事處提交有關評估的建議,以便取得其同意。


4.6.3 法定古蹟、歷史建築物或文物蘊含的歷史意義,與其時代背景、所處周遭環境和景觀息息相關,要體會尋味便得從這幾方面着手。在規劃過程中,這些文物所在地點周遭的環境應該盡量保存,同時顧及毗鄰土地用途造成的影響,包括考慮到視覺上的影響,景觀上的改變(包括對重要樹木的影響),或者是高聳入雲的建築物造成視覺上的衝突或遮蔽附近發展,各項用途之間的協調、氣流、緩衝地帶等因素。


4.6.4 其他文物如街燈柱、界石、奠基石等的保護工作,應於規劃初期展開。在制訂土地用途建議時,應考慮把這些文物原地保存,並與四周的土地用途相融配合,或者在其四周設置合適的美化市容地區。倘若這些文物受到發展建議影響時,應就是否適合在原地或其地地點保存這些文物,諮詢古物古蹟辦事處。


4.6.5 在處理有關法定古蹟、已記錄地點或已評級建築的重建或保育建議時,應徵詢相關政府部門,包括古物古蹟辦事處和發展局的文物保育專員辦事處的意見。如屬法定古蹟,則必須完全符合《古物及古蹟條例》有關管制古蹟條文的規定,並須遵守《環境影響評估條例》的規定進行影響評估研究。保存古蹟完好無缺、有關地點可否作其他用途,以及該地點在改善環境方面的潛力等因素,均應加以考慮和評估。如果一幢歷史建築物坐落在一個面積較大的重建地盤內,應盡量把這幢歷史建築物納入重建計劃內。此外,亦應就計劃的新設計是否可以在風格、比例及視覺感受三方面使新舊建築物相融配合,徵求古物古蹟辦事處和建築署的專業意見。如果建築物不再用作原本的用途,亦應積極考慮把建築物活化再利用。新用途應力求保存文物和歷史建築物的歷史價值和重要性,以確保完全保留文物遺產本身的真確及完整。


4.6.6 我們必須小心謹慎,盡量確保法定古蹟、歷史建築物、具考古研究價值點及已記錄的文物不會因為發展而受到破壞。正如上文第3.6.4段所述,「指定工程項目」均須符合《環境影響評估條例》的規定。在進行環評的過程當中,通常會鑑定需保護的資產,並徵詢有關政府部門的專家意見。如果認為後遺的環境影響可以接受,有關方面會就改善措施達成協議,並修訂發展建議,把古蹟或已記錄物品納入有關發展,成為不可分割的部分。古物古蹟辦事處是古物事務監督的執行機構,負責保護歷史建築物及考古文物的事宜。香港環境規劃方面的詳情,會在《香港規劃標準與準則》第九章加以闡釋。


4.6.7 如更改土地用途的建議容許有關地點完整地保留,應就有關建議是否可以接受,徵詢相關部門的意見。在必要時,亦可通過各區民政事務處諮詢公眾,以及徵詢政府以外的特別關注團體的意見。一般而言,保護文物的意向必定是首要的考慮因素。不過,提出建議的申請人必須為受保護地點找出可持續發展的用途,並委出一個負責管理的團體,以支持有關申請。 


4.6.8 發展局的文物專員辦事處,集中協調政府的文物保育工作。政府自從公布了二零零七年的文物保育政策後,陸續推出了不少保育措施。所有新的基本工程項目的工程代理人須向古物古蹟辦事處查證其項目會否對文物地點造成影響,從而應否依據發展局技術通告(工務)第6/2009號《就基本工程項目進行文物影響評估的機制》,進行文物影響評估。就選定政府擁有的歷史建築物來說,非牟利機構可以根據活化歷史建築伙伴計劃,從發展局的保育歷史建築基金得到財政援助,將歷史建築物活化再用。就私人擁有的歷史建築物來說,政府積極讓持份者參與訂定合適的經濟誘因,以鼓勵及促成私人物業業主保護這些建築物;此外,又把保育歷史建築基金轄下維修資助計劃的涵蓋範圍,擴大至私人擁有的已評級歷史建築物,以及由政府擁有的法定古蹟及已評級歷史建築物(但須附加一些條件)。該計劃透過提供資助,鼓勵對歷史建築物進行維修保養。




5. 執行管制


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5.1 當局應根據最適當的條例,執行自然保育與文物保護的措施。地政監督及/或郊野公園及海岸公園管理局總監,負責「郊野公園」、「海岸公園」、「海岸保護區」和「特別地區」的執行管制工作;漁護署則負責《林區及郊區條例》和《野生動物保護條例》的執法工作;而環境保護署的職責則是對違反《環境影響評估條例》的事項採取強制執行行動。規劃事務監督(即規劃署署長)根據《城市規劃條例》獲賦予權力,對發展審批地區圖或取代發展審批地區圖的分區計劃大綱圖所涵蓋地區內的違例發展,採取強制執行/檢控行動。如果發展構成健康上或安全上的危險、對環境有不利影響或令在合理期間內將土地恢復原狀不切實可行或不符合經濟原則,則可對有關違例發展的土地擁有人、佔用人或負責人士,發出「停止發展通知書」。就「具特殊科學價值地點」和「自然保育區」等保育地帶內的違例發展,更會優先處理。古物古蹟辦事處根據《古物古蹟條例》保護法定古蹟。各地區規劃處應與各個自然保育及文物保護機構保持密切聯繫。


 

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